تصویب اصول متمم قانون اساسی و حقوق تشریفاتی پادشاه مشروطه

تصویب اصول متمم قانون اساسی و حقوق تشریفاتی پادشاه مشروطه

نویسنده: سامان بختیار

نگاهی به تاریخچه امضای متمم قانون اساسی توسط محمد علی شاه

در روز ۱۴ مهر ۱۲۸۶ شمسی اصول متمم قانون اساسی مشروطه به امضای محمدعلی شاه قاجار رسید. با پیروزی جنبش مشروطه و امضای فرمان مشروطیت توسط مظفرالدین شاه، قانون اساسی مشروطه به سرعت به تصویب رسید و تحولی بزرگ در همه شئون سیاسی و اداری و قضایی ایران پدید آورد. مهم‌ترین خواست مشروطه تبدیل قدرت سیاسی خودکامه به قدرتی مقید به قانون بود. و نهادهای برآمده از این جنبش یعنی قانون اساسی، مجلس سنا و مجلس شورای ملی و شورای پنج نفره روحانیون چنین وظیفه ای به عهده داشتند.

قانون اساسی مشروطیت ۵۱ اصل داشت که تقریبا تمامی این اصول صرفا مربوط به نحوه تشکیل مجلس شورای ملی و مجلس سنا بود. این اصول درباره ترتیب کار مجلسین و نحوه رای گیری از نمایندگان و چگونگی طرح لوایح و طرح‌ ها در مجلسین مقرراتی وضع کرده بود اما درباره سایر مسائل مربوط به حقوق ملت چیزی در آن به چشم نمی‌خورد. همین کاستی‌ها بود که باعث شد متمم قانون اساسی به فاصله کمتر از یک سال بعد از تصویب قانون اساسی برای تایید به محمدعلی شاه ارائه شود. متممی که شامل ۱۰۷ اصل و یک اصل الحاقی در خصوص نحوه تجدید نظر در قانون اساسی بود.
در کشمکش میان سلطنت و مجلس که رشته ای دراز و پرپیچ و تاب دارد – مفروضات دولت مطلقه و حقوق مشروطه پارلمانی الزاما به میان کشیده شد. از نظرگاه فلسفه سیاسی مشروطه پارلمانی حکومت انتخابی بود؛ حاکمیت متعلق به مردم بود؛ روابط سلطنت را با دستگاه قانونگذاری و اجرایی قانون اساسی دقیقا مشخص می کرد؛ قوانین موضوعه مثبت بر نظام جامعه حکومت می کرد؛ دستگاه اجرایی در برابر پارلمان ملی مسئولیت داشت؛ حقوق آزادی فرد و ضوابط آن در برابر قدرت دولت شناخته شد.

در آن نظام فکری و سیاسی جدید، کل مفاهیم مدونات کلاسیک ما (نصایح الملوک و سیاست نامه ها و اندرزنامه ها) یکسره در هم فرو می ریخت، مدوناتی که در قیاس تعقل سیاسی جدید به پشیزی نمیارزند. بدین معنی:

نه حقوق سلطنت پایه الهی داشت، نه پادشاه «شبان» بود، نه مردم حکم «گله گوسفند را داشتند که سرنوشت خویش را به شهریار سپرده باشند، نه پادشاه می توانست ادعای موهوم حقوق «والدین» بر فرزندان را بنماید، و نه فرمانبرداری بی چون و چرای مردم نسبت به پادشاه قابل قبول بود – یعنی سلطنت غیرقابل تعرض نبود.

مجلس آئین مشروطگی را تدبیر آدمی میشناخت که «عقل و تجربه در طی مراحل تاریخ اختیار نموده». و در بیانیه بسیار مهم خود (۱۱ ذیقعده ۱۳۲۵) اعلام کرد:

«ملت ایران بعد از اینکه کار مملکت به آخرین درجه خرابی رسید، سعادت و راه تصفیه و ترقی و تمدن را در این دید که اصول اداره دولتی تبدیل به مشروطیت شود».

اینکه در مشروط سلطنتی الزاما پادشاهان باید تابع نظم و نسق قانون اساسی که در معنی پیمان عمومی جامعه سیاسی است، باشند تنها از بابت نفی مطلقیت نیست، بلکه هستی سلطنت ناشی از همان قانون موضوعه عمومی است. به عبارت دیگر، قانون اساسی است که به شاه مقام قانونی می بخشید نه اینکه شاه قانون نهاده باشد و برای خود مقامی برتر از قانون اساسی قائل باشد. به همین دلیل شاه مکلف به تبعیت از قانون اساسی بود.(۱)

محمدعلی شاه همین اندازه فهمیده بود که با مجلس سروکار داشتن مایه دردسر است. اما نفهمید که مجلس نماینده حاکمیت ملی است؛ و قانون اساسی سلطنت را به نام ملت به او تفویض داشته. این خود باطل می کرد کل مفاهیم کهنه مورد اتکای وی را که بدان اشاره رفت.

پذیرفتن این اصل برای شاه سخت دشوار بود که در مشروطه پارلمانی چون حکومت از سلطنت منتزع است، مسئولیت به خودی خود از او ساقط می گشت.(۲)

پادشاهی مشروطه چیست؟

پادشاهی مشروطه نوعی از حکومت است که در آن فرمانروا به عنوان شخص اول دولت در محدوده شروط نوشته شده در قانون اساسی کشور، فعالیت می کند؛ شاید بتوان گفت اصلی ترین و بزرگ ترین تفاوت میان پادشاهی مشروطه و پادشاهی سنتی این است که در یک نظام پادشاهی سنتی، پادشاه به عنوان یگانه قدرت سیاسی کشور عمل کرده و محدوده اختیاراتش توسط هیچ قانونی، مشخص نشده و او دارای قدرتی نامحدود است تا هر آنچه که تمایل دارد را انجام دهد

حال اینکه در یک نظام پادشاهی مشروطه و یا پارلمانی، شخص پادشاه هیچگونه قدرت سیاسی نداشته و حق دخالت در امور کشورداری و تصمیم گیری شخصی در راستای پیاده کردن اهداف و امیال خود را ندارد و اداره کشور بر عهده پارلمانی است که توسط مردم انتخاب می شوند؛ همچنین قانون اساسی، نقش مشخص و وظایف روشنی را برای پادشاه ترسیم کرده اند که دیگر شانس تبدیل شدنش، به یک حاکم توتالیتر و مستبد وجود نداشته باشد.

بیشتر حکومت های پادشاهی مشروطه از یک سیستم پارلمانی برای اداره کشورشان بهره می برند که این شیوه دقیقا پادشاه را به یک سمبل برای برگزاری مراسم و سنت های تشریفاتی تبدیل می کند؛ البته این نحوه اداره کشور بستگی به قانون اساسی کشورهای مختلف دارد، برای مثال برخی قانون های اساسی به پادشاه مشروطه اجازه می دهند که به صورت مستقیم و یا غیر مستقیم نخست وزیر مورد علاقه خود را انتخاب کرده تا وی به عنوان شخص اول سیاسی کشور عمل کند و به تمرین سیاست های مورد علاقه پادشاه، در کشور بپردازد.

احتشام السلطنه در خاطرات خود راجب امضای متمم قانون چنین مینویسد:

محمد علی شاه، شروع بخواندن مواد قانون نمود، عرض کردم، ریاست مجلس شورای ملی ملاحظه آن برای شما خالی از ضرورت است زیرا، ملاحظاتی که لازم بوده شده و قانونی است که از مجلس گذشته است. شما امضاء بفرمائید که تأخیر در توشیح نتیجه ای جز ازدیاد سوءظن مردم و وکلاء تندرو ندارد. امضاء کرد و بدست من داد.

سپس شرح مبسوطی در دولتخواهی نصیحت عرض کردم که :

شما امروز خوشبخت ترین سلاطین ایران هستید، زیرا که مقامات و شئون سلطنت را دارید و مطلقا مسئولیتی ندارید و زحمتی را نباید تحمل فرمائید».

برخورد دو وجهه نظر متخالف در گفت و شنود شاه و رئیس مجلس نیک جلوه دارد. احتشام السلطنه که متمم قانون اساسی را برای امضای شاه عرضه داشت، او یکه خورد و معترضانه گفت:

«چطور من مسئولیتی ندارم؟ من بایستی رعایای خود را مثل شبانی که گوسفندان را هدایت و نگهداری می کند، سرپرستی کنم».

عرض کردم. هیچکس از فرمان مبارک خارج نیست و دولت و مجلس هم هر کار بکنند. با توشیح و تنفیذ ذات مبارک خواهد بود. بدیهی است. که. هم مجلسی و هم دولت بایستی در جزئی و کلی مسائل راهنمائیها و نصایح مشفقانه اعلیحضرت را مطمح نظر خود قرار دهند.

غرض از عدم مسئولیت پادشاه در رژیم مشروطه پارلمانی این است که چون دولت در قبال مجلس مسئول اجرای قوانین و نظامات میباشد و داشتن مسئولیت ملازمه با جوابگوئی و بازخواست دارد، مجلس که مقام والای سلطنت را بالاتر و مصون از هر گونه پرس و جو و جوابگوئی میداند و این مقام عالی و عنوان سلطنت را که ودیعه الهی است قابل عزل و برکناری نمیداند.

رئیس مجلس هوشمندانه توضیح داد که قانون اساسی خاصه قانون متمم فعلی همه حقوق و اختیارات سلطنت را در حکومت پارلمانی مشخص داشته. (۳)

• اختیارات پادشاه مشروطه

الف: عزل و نصب وزراء تصمیمات عمده مملکتی از قبیل اجازه تشکیل مجلس، ریاست عالیه قوه مقننه و اجرائیه ، مرجعیت انشای قوانین، اعلان جنگ و صلح، و فرماندهی قوای نظامی با پادشاه است. به علاوه، مجلس و دولت در همه امور بایستی «راهنمایی ها و نصایح مشفقانه اعلیحضرت را مطمح نظر خود قرار دهند».

اصل چهل و ششم:عزل و نصب وزراء به موجب فرمان همایون پادشاه است.

اصل پنجاهم: فرمانفرمایی کل قشون بری و بحری با شخص پادشاه است.

اصل پنجاه و یکم: اعلان جنگ و عقد صلح با پادشاه است.

رئیس مجلس نخواست تصریح نماید که همه آن کارها مگر عزل و نصب وزیران، خصلت تشریفاتی دارد.

اما در قضیه حساس عدم مسئولیت شاه، اعلام کرد:

« غرض از عدم مسئولیت پادشاه در رژیم مشروطه پارلمانی این است که چون دولت در قبال مجلس مسئول اجرای قوانین و نظامات موضوعه می باشد، و داشتن مسئولیت ملازمه با جوابگویی و بازخواست دارد»

اصل چهل و چهارم:

شخص پادشاه از مسئولیت مبری است وزراء دولت در هرگونه امور مسئول مجلسین هستند.

پارلمان که مقام سلطنت را مصون از مواخذه میدانده پادشاه را غیر مسئول شناخته تا مقامات اجرایی «به فرامین شفاهی و حتی کتبی» سلطنت متمسک و متعذر نشوند، و از این بابت «اختلالی در تقسیم و تفکیک قوا واختلاطی در مسئولیت پیش نیاید. احتشام السلطنه شاه را دعوت به همراهی و همکاری با مجلس کرد. با سخنان رئیس مجلس ظاهرا محمدعلی شاه آرام گرفت، و متمم قانون اساسی را که لوله کرده در دستش می فشرد امضا نمود.

تفکیک حکومت از سلطنت جوهر آن گفت و شنود بود، مسأله باریک و بسیار مهمی که در تاریخ سیاسی دولت مشروطه بارها به میان کشیده شد. در ربط همین قضیه به محمدعلی شاه خاطرنشان گردید که سنت دستخط صادر کردن را کنار بگذارد همراهی اعلیحضرت این است که هیچ دستخطی در هیچ امری صادر نفرمایند؛ پادشاه مملکت مشروطه دستخط نمی فرمایند بلکه امضا می فرمایند. (۴)

ریاست مجلس (احتشام السلطنه) در توجیه این امر چنین می گوید:

برای آنکه مبادا وزراء در برابر مجلس متعذر باوامر ملوکانه شده و برای فرار از تعقیب و مجازات، به فرامین شفاهی، یا حتی کتبی مقام سلطنت تمسک جویند و اختلالی در تقسیم و تفکیک قوا و اختلاطی در مسئولیت ها بوجود آید «پادشاه را قانون غیر مسئول شناخته است.

اصل شصت و چهارم:

وزراء نمی‌توانند احکام شفاهی یا کتبی پادشاه را مستمسک قرار داده سلب مسئولیت از خودشان بنمایند.

یعنی تمامی امورات دولتی و مملکتی را وزرای مسئول خودشان فیصل داده و حاضر کرده، شاه امضا می فرمایند نه اینکه هر کس برای خود کاری انجام دهد و اعلیحضرت نیز به هر چیزی که میل فرموده دستخط صادر فرمایند » (۵)